关于地方人大及其常委会依法行使

重大事项决定权的思考

汉寿县人大常委会主任  袁佑清

讨论、决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务和当家作主的重要体现。然而在实践中，重大事项决定权存在使用频率低、使用效果差，甚至长期被"束之高阁"的现象。中办发【2017】10号文件《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，为地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权指明了方向。但是，如何正确认识、科学规范、有效行使好这一职权，是当前一个迫切需要研究与探讨的重要课题。

一、认识有误区

（一）要走出人大及其常委会行使重大事项界定权没有法律依据的误区。笔者认为，既然法律赋予了人大及其常委会对重大事项的决定权，那么人大及其常委会对重大事项就自然有界定权。首先，符合法律规定。地方各级人大及其常委会行使重大事项界定权，是人民行使国家权力的重要内容之一，反映了国家的一切权力属于人民的性质，是人民主权的直接体现，其实质就是代表人民行使当家作主的权力。因而人大及其常委会对重大事项有界定权符合宪法和法律的规定。其次，彰显人大地位。如果把重大事项界定权赋予“一府两院”，这样就会形成“一府两院”牵着人大及其常委会的“鼻子”走，这显然与人大及其常委会的性质、地位极不相称。再次，践行党章要求。根据党章和宪法规定，中国共产党领导国家政权而不是代替国家行政机关行使权力，重大事项界定也不是党的法定职责。

（二）要走出上级人大及其常委会应统一量化所有重大事项的误区。目前，地方人大及其常委会存在行使重大事项决定权的“立法依赖”问题。笔者认为，对所有的“重大事项”统一量化范围标准是不现实且做不到的，也是不可行的。正因为如此，宪法和法律对讨论、决定重大事项只是做原则性的规定。

（三）要走出人大及其常委会对所有重大事项都要做出决定的误区。人大及其常委会讨论、决定重项有三种可能的结果。一时既讨论又决定，二是不讨论只决定，三是只讨论不决定。也就是说对重大事项不一定都要做决定，有些重大事项只需讨论形成审议意见即可。

二、问题及原因

多年来，尽管地方人大及其常委会在行使重大事项决定权方面做了大量工作，取得了较好的成绩，但总体来看，重大事项决定权的行使还很不到位，存在的主要问题和原因，笔者认为有以下几个方面：

（一）界定范围不清。宪法和地方组织法虽然明确规定，“地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，但这一规定太原则、太抽象，哪些事项属重大事项应由人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会怎么讨论、决定，具体程序是什么等都缺乏明确的界定和规范，在实践中难以操作。人大及其常委会在行使重大事项决定权过程中与同级人民政府发生分歧时无所遵循，使地方人大及其常委会行使重大事项决定权处于难为境地。

（二）创新意识不强。长期以来受“党委决策、政府执行”思维定势的影响，地方人大常委会存在对重大事项决定权不敢用、不善用等突出问题。主要原因是畏首畏尾，没有处理好党的领导与自身依法履职的关系，担心行使决定权会影响与政府的关系，考虑支持政府在前，依法履职在后。特别是一些地方人大常委会对依法行使决定权心情复杂，既想实践又顾虑重重：一怕与党委有争权之嫌；二怕与政府有分权之疑；三怕自身有越权之虑。总觉得什么是重大事项？理论上说不清，工作中道不明，畏惧“错位”不如“不为”，只讲“支持”、“服从”、“服务”，“多一事不如少一事”，因而就不可避免会出现尽量少作出决定或不作出决定的现象。

（三）滥为现象突出。有些应该提请人大及其常委会讨论、决定的重大事项不提请人大及其常委会讨论、决定，而有些工作不属于重大事项但在推行中困难较多，或者社会各方面有不同意见，如筹措资金、工程上马、旧城改造、拆迁开发等等，地方政府借助于人大常委会的权威，登门求助作出相关决议决定。特别是有的地方政府以求助人大常委会作出决议的方式，向政府性融资变相提供偿贷担保，有的融资总量大大超过本届政府任期内的可支配财力。地方人大常委会为政府性融资变相提供偿贷担保，既不符合人大常委会的法定职责要求，也不符合担保法关于国家机关不能担任保证人的规定精神。可是少数地方人大常委会却认为这是政府瞧得起人大常委会，应该帮政府“排忧解难”，便置法律规定于不顾任意作出决议决定，成了政府融资的“通行证”。

（四）审议水平不高。议事能力的高低，直接关系到人大常委会能否准确、有效地行使重大事项决定权。目前，一些地方人大常委会由于受到自身议事能力限制，致使行使决定权处于很难的地步。主要体现在：一是不按程序办事。该列入人大常委会会议审议的重大事项不列入，怕麻烦，图省事。二是随意性比较大。对作出的决定，事前不进行必要的、可行性的调研和论证。对一些技术性强、专业程度高的重大事项，也不听取有关方面专家意见，盲目草率作出决议。三是自身水平不适应。近年来常委会组成人员素质虽然较以前有了提高，但从当今社会发展的要求来看，决策能力尚有差距，对一些长远性、全局性的问题如何行使决定权还看得不准。

（五）督导落实不力。目前，地方人大及其常委会对重大事项决定通过后的实施情况跟踪督办力不从心，其主要原因在于：一是人大的决议决定质量不高，规定的内容比较原则，“一府两院”执行的难度较大。二是没有一个明确的责任追究制度，对于当“一府两院”不执行或不认真执行人大及其常委会决议决定，该如何追究责任，我国的现行法律也没有作出明确规定。三是人大及其常委会决议决定执行的反馈机制还不够健全，这直接导致了当人大及其常委会想采取刚性手段监督时缺乏法律上的支持。

三、思考与建议

针对行使重大事项决定权方面存在的上述问题，要保障重大事项决定权的有效行使，贯彻落实中办发【2017】10号文件精神，笔者认为，可从以下几个方面着力：

（一）把握原则，科学界定重大事项的范围和内容。一是要按照宪法和法律规定依法行使重大事项决定权。二是要按照合法性、重大性、群众性、可行性等原则，围绕中心，把握重点，紧扣区域实际，对重大事项进行动态地、科学地合理界定。同时，主任会议应当根据重大事项的议题类别，组织常委会相关工作机构对提请的重大事项进行审查，重点对重大事项的合法性和提请主体进行审查。审查之后应当向主任会议提出审查报告，由主任会议决定是否列入常委会会议审议。

（二）理顺关系，优化重大事项决定权行使的环境。一是妥善处理与党委决策权的关系。坚持党的领导，保持正确的政治方向，紧紧围绕党委的决策和工作大局，研究提出重大事项,并且在对涉及全局性的重大事项作出决定、决议前，要向党委请示汇报，取得党委的一致意见，始终保持跟党委同心同向。二是妥善处理与政府行政权的关系。积极与政府沟通协调，助力和支持政府工作，始终与政府合力合拍，共同服务工作大局。三是妥善处理好与法检两院行使司法决定权的关系。

（三）加强监督，切实督促重大事项决定的落实。建议组织部门适当增加人大工作力量，确保活有人干、事有人盯。“一府两院”应制定具体的落实措施，包括重大事项向人大常委会报告制度，贯彻执行决议决定的情况反馈制度，从而把人大的决议决定落到实处。同时，人大及其常委会要充分运用开展执法检查、听取审议工作报告和专题询问、组织代表视察等监督手段，对重大事项实施情况及时开展跟踪督查，保证人大所作的决议决定执行到位。在督查过程中，对执行或办理不力的单位要启动追责制度，党委要支持人大及其常委会按照法律规定启动询问、质询、特定问题调查等相关程序，以维护重大事项决定权的权威性和严肃性，提升重大事项决定权的行使实效。